Por Daniel García Delgado, director del Programa Estado y Políticas Públicas de FLACSO
1. La centralidad de las políticas públicas
La actual centralidad de las políticas públicas y del Estado tiene mucho que ver con la capacidad de modificar las expectativas de la sociedad ya que la incertidumbre es el sino de la crisis global. Las mismas buscan incidir sobre las tendencias a reducir el consumo, a preservarse o a no arriesgar, a la desinversión, a la fuga de capitales, para buscar promover la credibilidad, la inversión, el consumo, salir del decrecimiento y reconfigurar un círculo virtuoso del crecimiento.
En realidad, las políticas públicas no tienen sólo una dimensión técnica o económica sino son profundamente políticas, tanto porque configuran una estrategia, un camino de salida, como porque hacen explícita o implícitamente alguna noción de bien común o de equidad para adoptarlas. Asimismo, no son sólo estatales sino de articulación con actores sociales, y finalmente, tampoco bastan por sí solos los montos de dinero invertidos. En cierta forma cuantiosos recursos e inyección de dinero otorgados a bancos o empresas no aseguran de por sí la resolución de la crisis, y ello es así porque subsiste un profundo descalce entre la economía financiera y la real; por las tendencias a auto preservarse de los países que retraen el comercio internacional, como por la pérdida de legitimidad de las organizaciones o instituciones que coordinaban hegemónicamente hasta ahora la economía mundial.
2. La situación de la Argentina en la Crisis Global
¿Cómo está el país respecto de la crisis? Por un lado está mejor posicionado que otras veces. Tiene fortalezas en cuanto al nivel de Reservas del Banco Central. Se mantiene el superávit fiscal y comercial; no se tiene bancos públicos o privados con activos contaminados y posee abundantes recursos naturales y energía. A la vez existe un nivel de decisión política significativo que genera un paquete contracíclico y toma iniciativas bastantes parecidas a los que otros países hacen, tanto países de la región como desarrollados.
Pero a la vez, tiene debilidades: una fuerte desaceleración del producto, problema de restricción externa para la obtención de divisas y fuga de capitales; cuantiosos pagos de deuda externa y maniobras especulativas sobre el tipo de cambio. Está fuera del mercado de capitales voluntario y se prolonga un conflicto permanente e irresuelto con el campo que es, además, el principal sector exportador. Por último, si bien hay un estilo político concentrado, los medios tienden a promover un clima de inseguridad y descontrol que aumentan la incertidumbre.
Pero tal vez el principal problema no sea económico-financiero sino político, la falta de un consenso sobre una estrategia unificada frente a la crisis. Porque parece estar en juego nuevamente un debate que parecía resuelto en los años previos de alto crecimiento sobre el modelo económico o rumbo a adoptar. Vuelven a contraponerse como dos bloques alternativos, la posibilidad de volver a un modelo de especialización aggiornado a las actuales circunstancias, de base agroindustrial, en biocombustibles, de más ajuste del gasto público para salir de la crisis, credibilidad externa, seguridad jurídica y nuevos estilos políticos, un cambio de modelo.
Y por otro la de defensa o profundización del modelo ‘productivo’; tipo de cambio competitivo, subsidios mercado interno, inclusión vía empleo, industrialización, más paquete contracíclico. Así la crisis global ha acentuado la tensión entre agendas estratégicas en juego. Este último bloque afronta problemas de desgaste de una gestión donde el modelo productivo competitivo ha perdido gran parte de los estímulos del contexto internacional para el crecimiento tanto por la reducción de los precios de las commodities, como también por devaluaciones competitivas de otros países que ponen en debate cuál debe ser el nivel del tipo de cambio para asegurar la competitividad, pero que a la vez de una crisis que resalta el rol del Estado y de las políticas públicas para su resolución.
3. Criterios de bien público para una agenda postelectoral
Ahora bien, esta situación ambigua en la cual no se termina de consolidar el modelo productivo competitivo, junto con un creciente apalancamiento del modelo de especialización en un debate electoral sin demasiadas propuestas, se generan interrogantes sobre una coyuntura que parece muchas veces ininteligible y difícil de abordar: ¿Cuáles son los posibles criterios de políticas públicas orientadas al bien común que pueden ser sostenidos por encima de debates coyunturales? Y en todo caso ¿cómo avanzar y no retroceder frente a las dificultades? Se trata de una situación difícil y, a la vez, novedosa, donde han quedado cuestionadas casi todas las teorías y predicciones y en la cual se pueden proponer cuatro criterios que pueden tener amplio consenso:
I. La defensa de lo productivo, del empleo y de lo social
La defensa de lo productivo, del empleo y de lo social (superar la crisis con equidad), o que no sean los más débiles o vulnerables los que vuelvan a pagarla, es fundamental ya que Argentina cuenta con 15 millones de pobres, cerca del 40 % del empleo no registrado y los jóvenes duplican las estadísticas de pobreza, no registración y desocupación (Kliksberg, 2009).
La estrategia del gobierno para contrarrestar los efectos de la crisis global se inició mediante la aplicación de políticas activas para favorecer el crédito y el consumo, las que junto con la inversión privada y pública son los grandes promotores del desarrollo. Se estimuló una estrategia de medidas contracíclicas para mantener la producción y trabajo de la economía real (medidas de apoyo a la demanda a través de apoyo crediticio a diversos rubros, tales como automóviles, electrodomésticos y turismo).
Las herramientas de política económica utilizadas fueron así cuatro: la condición de mantenimiento del empleo que es impuesta a las empresas para recibir los distintos subsidios y beneficios. La segunda es la segmentación de políticas favoreciendo a determinados sectores y actividades, en general, intensivas en mano de obra y enfocadas hacia las PyME´s y obra pública. La tercera, herramienta es la intervención del Estado en la orientación del crédito otorgado por los bancos hacia actividades y sectores específicos, utilizando el fondo de garantía de la ANSES. Y la cuarta, es poner restricciones arancelarias para el ingreso de productos importados (licencias no automáticas y medidas antidumping).
Esta defensa de lo productivo, del empleo y de lo social en el momento actual es importante, porque los sectores más débiles y del trabajo no pueden pagar nuevamente los costos de la crisis, y porque además hay que buscar configurar un círculo virtuoso entre mayor consumo de los sectores asalariados y postergados, el fortalecimiento del mercado interno y la reactivación económica. No obstante, esta defensa de lo productivo y de lo social no debería remitirse exclusivamente a la defensa del empleo formal, sino también debe tener en cuenta los núcleos duros de la exclusión social y la pobreza ya que el riesgo es que la cuestión social quede desplazada por la agenda de seguridad.
Dar respuesta a la nueva cuestión social agravada ahora por los impactos de la crisis global parece requerir de algo más de lo que se venía haciendo; porque se está desbordando la acción de los gobiernos locales y lo sorprendente es que todavía no lo haya hecho sentir más explosivamente. La crisis en lo urbano no genera explosiones sociales, protestas públicas o movilizaciones sociales masivas, sino implosión social. Se estalla en la violencia familiar, drogas y violencia social. La gestión social local hoy es muy compleja, hay aumento de demandas (parte por necesidad y parte por la cuestión electoral) y circunscripciones con recortes importante en los gastos.
La nueva situación parece requerir de políticas sociales con más impacto y visibilidad, como podría ser encarar aumentos salariales, políticas universales de ingresos sobre niñez a nivel nacional y de capacitación de jóvenes, y un plan de vivienda masivo, porque la vivienda, es ‘la casa’, el domicilio, el barrio, la posibilidad de la familia, del enraizamiento y del acceso al crédito personal.
II. La mejora de los niveles de concertación social y de articulación público-privado
El éxito de una estrategia contra cíclica exitosa parece radicar en la buenas políticas públicas, pero también en ampliar los márgenes de los consensos posibles. La búsqueda de consensos, del diálogo social y de la cooperación en política (Habermas, 1999) (Axelroad, 2004), se contrapone a estilos políticos fuertemente extendidos de concebir la política exclusivamente como relaciones de fuerza o de presiones sectorialistas extremas. Pero para esta ampliación de los niveles de concertación hay que superar culturas políticas y económicas cortoplacistas, sectorialistas y rentísticas que no ha favorecido continuidades significativas en nuestra historia. Como señala A. Ferrer (2004), “El país tiene una tradición en esa incapacidad de resolver sus conflictos y en la destrucción sistemática de sus procesos de acumulación.”
En ese sentido, mejorar la calidad de la política no es tanto un proceso de mejoramiento del sistema democrático representativo o de auditoría sobre el Estado, como de mejorar el camino de construcción de consensos. Lo cierto es que esto no parece fácil en un año electoral, pero independientemente de que se considere la oportunidad del antes o del después, una mayor articulación público-privado del Estado con los diversos sectores y la construcción de una visión estratégica consensuada sería importante, incluso para el éxito mismo de las políticas públicas encaradas. De allí que estos acuerdos y nueva institucionalidad de concertación puedan relacionarse en cinco niveles del conflicto social:
a) En la relación capital-trabajo, porque tanto a empresas como los gremios enfrentan un horizonte de decrecimiento más inflación de distintas formas. En realidad, los índices de desempleo no han aumentado más debido a la capacidad de negociación micro, mezzo y macro que se esta desplegando entre empresas y Ministerio de Trabajo. Esta orientación comienza a traducirse en discurso de actores y esbozos institucionales -como por ej., la creación del Consejo Económico y Social (CES)- compuesto por empresarios, gremios y Gobierno, es una nueva institucionalidad necesaria, tanto por la gravedad que adoptan los despidos masivos injustificados, la falta de una nueva ley de riesgo del trabajo, como por la necesidad de adoptar estrategias conjuntas, y por el reconocimiento de la heterogeneidad del impacto sobre los distintos rubros productivos.
b) En la regulación pública con los sectores concentrados, esta orientación debe buscar maximizar la autonomía del Estado (Evans, 1996) que, si bien debe estar enraizado, a la vez, debe tomar la mayor distancia posible de las presiones y lobbys de los intereses más concentrados y particularistas.
La crisis requiere de una regulación y planificación integrada sobre los diversos sectores productivos, que vaya tanto sobre el sector agroindustrial y la manutención de retenciones sobre soja -sin lo cual el equilibrio fiscal no sería posible-, pero que al mismo tiempo, se ejerza sobre el sector extractivo minero y energético (por venta a granel sin procesar, contaminación, no conveniencia de exportar oro, cánones bajos, etc.); sobre las comunicaciones e información pública (oligopolios y negocios en lo que debería ser un servicio público); sobre la comercialización e intermediación (monopsonios) y sobre el sector financiero para mantener equilibrios macroeconómicos y además porque los bancos se mantienen seguros y líquidos, pero no prestan a las empresas o solo lo hacen a tasas muy altas.
c) En la relación Nación, Provincias y Municipios (la concentración espacial) buscando una mayor coordinación y diálogo social entre Nación y Provincias y municipios. En este sentido, tanto la creación del Ministerio de la Producción como la creación del Fondo Federal Solidario, por el cual se coparticipan parte de los derechos de exportación de la soja entre las Provincias y municipios para poder seguir sosteniendo su nivel de ingresos parecen ir en una dirección correcta. Pero también debería promoverse un nuevo federalismo de base regional, sea porque las Provincias están debilitadas por sus propios déficits fiscales; en la negociación con el poder central, con respecto de las élites locales tradicionales y las empresas trasnacionales de enclave, como porque la concentración espacial aumenta.
d) En la relación tipo de sociedad que se configura y la deseable (la tensión entre la sociedad insegura y la sociedad desigual). Aquí esta presente el planteo de la creciente inseguridad individual y sobre la propiedad de la sociedad posmoderna (Castell, 2005), para lo cual se deben arbitrar medidas, concertar y gestionar, pero un eje clave para entenderlo es incorporar también la seguridad social, porque una sociedad más desintegrada es una sociedad más insegura. Que frente a ello no hay policía o baja de imputabilidad que alcance, dado que la mejor política para la inseguridad es mejorar la seguridad social de la mayoría de la población, o sea brindar oportunidades empleo de calidad y bienes públicos. Solo a través de la mayor igualdad y equidad se contribuye a la justicia y a una mayor seguridad para todos. En este sentido, consideraciones sobre la calidad de vida como bien público es superador de su visión solo como mercancía o logro únicamente individual.
e) En la relación modelo de desarrollo y sustentabilidad medio ambiental (el desequilibrio creciente). La problemática ambiental va aumentar tanto en el corto como mediano plazo, tanto en lo urbano como en lo rural. La percepción del desequilibrio, provocado tanto por el cambio ambiental, la concentración y el libre juego del mercado hacen tanto a ciudades colapsadas; a sequías e inundaciones, bosques nativos desforestados y a graves problemas que requieren de infraestructura y de mediano y largo plazo para resolverse. Pero además porque la crisis global va a posicionar el tema ambiental de forma importante, éste va a estar presente en nueva agenda de EUA: tanto para salir de la dependencia del petróleo, reducir costos del cambio climático, redoblar esfuerzos de aceleración tecnológica que le permitan aventajar nuevamente a los demás como para generar un nuevo relato sobre la tercera revolución tecnológica poscarbono. Y ello presenta desafíos para países como el nuestro, ricos en recursos naturales pero con bajos niveles de regulación y de jerarquización de instituciones públicas sobre la temática.
III. El aumento de la coordinación y de las capacidades estatales a diversos niveles
El papel de la coordinación de las políticas públicas y la calidad de la intervención del Estado cobra relevancia en una era de creciente interdependencia, transversalidad de las problemáticas y que ahora suma la crisis sistémica del capitalismo. La articulación y coordinación de políticas también tiene que ver con el aumento de la complejidad: si no hay mayor coordinación a diversos niveles juridiccionales, y se aumentan las capacidades públicas, la heterogeneidad del impacto de la crisis global genera situaciones múltiples de conflicto difíciles de procesar. Por ello se requiere reconocer la importancia de la mayor coordinación de las políticas públicas al menos en tres niveles:
-En el nacional con el subnacional, para maximizar las recursos, mejorar la trasnversalidad interministerial, para evitar superposiciones y sinergizar las acciones, coordinando políticas a nivel multiescalar (Fernández, 2008). El desarrollo territorial requiere de una nueva institucionalidad, de capacidades para estimular lo productivo y de promover visiones estratégicas.
-En el segundo nivel de coordinación: el regional (Mercosur-Unasur). Sea tanto para resolver los problemas de comercio y producción intrazona, es necesario profundizar la coordinación de políticas públicas en particular con Brasil (Mecanismo de Integración y coordinación Bilateral); para que lo que un país haga por su parte no sea descolocado por la política del otro (ej. devaluaciones competitivas, proteccionismos unilaterales, etc.). Se podría ver la búsqueda de coordinación creciente en las recientes políticas de desdolarización de las transacciones intrazona, en las de intercambio comercial compensado y en la búsqueda de asociaciones empresarias para producir para terceros países.
-Pero tal vez haya un tercer nivel de negociación y coordinación que se inicia crecientemente: el global. Por un lado, éste esta alimentado por el aumento de la interrelación sur-sur, del comercio complementario y administrado que se está produciendo con países y regiones con los cuales no teníamos fuertes intercambio tradicionales en una apertura hacia un mundo más amplio. Pero por otro, por la necesidad misma de coordinación sistémica que la crisis global plantea para poder resolverse.
Lo cierto que hasta ahora la governanza global era dominada por el G7, no era negociada ni coordinada, era impuesta, y esta relación de poder se trasladaba automáticamente a la ONU, a los Organismos Multilaterales de crédito, a la OMC, etc. Pero esta relación de fuerzas ya no es posible de mantener en los mismos términos, sea por la multilateralidad económica y la importancia creciente de las BRIC´s como por lo sistémico de la crisis. De allí que por primera vez en la última reunión del G-20, se promoviera una serie de medidas consensuadas entre países desarrollados y en desarrollo, sobre inyección de fondos al Fondo Monetario Internacional, regulación de paraísos fiscales, mayor regulación sobre hedge funds, fondos de cobertura) e iniciado un debate sobre el cambio del patrón monetario internacional. No obstante, lo acordado en la reunión todavía está distante de un bien común global, ya que el apoyo directo a los sectores populares y trabajadores pudo ser tanto o más importante del que se le está asignando a los bancos y financieras, que fueron en realidad los causantes de la crisis. Así como la falta de tratamiento de enfrentar las deudas eternas del tercer mundo y las condicionalidades que imponen los OM al otorgar créditos. Resulta extraño -señala Miguel Teubal (2009)- que mientras nuestros gobiernos hacen malabarismos para pagar los servicios de sus deudas, no incorporar el problema de la deuda externa que está en el centro de las políticas económica sea quizás una de las faltas más importantes de la reunión del G-20.
Lo cierto es que hay un mundo en declinación, es el que ha generado la crisis global y a hegemonizado particularmente el relato de los últimos treinta años y otro emergente, si bien no representado o aún con baja articulación interna. Lo que no queda claro es si el mundo emergente va a aprovechar esta oportunidad para poder generar otras reglas de juego y hacer de la globalización algo más humano y sustentable, o si va a facilitar al mundo central reposicionarse. Como señalara recientemente el Pte. Lula: “Es importante salvar los bancos. Pero más importante aún es proteger los empleos y alentar a la producción. Más que frente a una grave crisis económica, estamos frente a una crisis de civilización. Que exige nuevos paradigmas, nuevos modelos de consumo y nuevas formas de organización de la producción. Necesitamos una sociedad en la que los hombre y las mujeres sean protagonistas de su historia y no víctimas de la irracionalidad que reinó en los últimos años.”
IV. Aprovechar oportunidades y reducir los riesgos
La crisis global reduce el horizonte temporal, fomenta el cortoplacismo financiero, productivo y político, promueve la incertidumbre sobre el futuro y desalienta. Por ello necesitamos ver con qué fortalezas contamos, cuáles son las oportunidades para reducir los riesgos y cómo aumentamos nuestras energías para la transformación.
-La configuración de una base para un modelo productivo con mayor valor agregado, que tienda a la inclusión y redistribución es un activo. Puede profundizarse, mejorarse los niveles de orientación, de conducción, pero lo cierto es que los modelos de especialización de commodities no resuelven nuestros problemas históricos ni son más igualitarios. También es un activo el replanteo sobre un rol del Estado más activo y presente y el comienzo de una elaboración más articulada históricamente sobre el eje del desarrollo integrado, de un pensamiento propio que ha surgido en estos años junto a la búsqueda de un nuevo paradigma para la región.
-El nivel regional también es un activo. Tanto por las amplias coincidencias políticas logradas por los actuales Presidentes, como por la coyuntura internacional de crisis, es un activo a profundizar. Hacer del MERCOSUR y de la UNASUR un bloque con presencia y agenda común es una oportunidad tanto para salir fortalecidos de la crisis como para incidir con nuevas posibilidades en la agenda de cambio del orden mundial.
-La crisis de hegemonía central es una oportunidad. El mundo esta cambiando y las relaciones de poder también. El G-20 y de las BRIC’s, el avance de la multilateralidad y de relaciones sur-sur es una demostración de ello. Depende en gran medida de cómo nos plantemos, actuemos y de las alianzas estratégicas que configuremos. Es decir, si solo subrayamos nuestros errores o problemas o si en cambio lo hacemos sobre las responsabilidades externas de la crisis, nuestras fortalezas y posibilidades. Si queremos ser países autónomos, con más desarrollo y dignidad o si queremos ser ‘previsibles’ y subordinados.
-Los valores y memoria de una sociedad integrada y más equitativa están, pero se necesita señalar que la superación de la crisis es una cuestión de responsabilidad del Estado, pero también de la sociedad en su conjunto. Una responsabilidad social no solo empresaria, ni neofilantrópica, porque se trata de evitar nuevamente la repetición del ciclo de crisis del sector externo que se juega cada cierto número de años y que afecta la gobernabilidad democrática y el ajuste social. Y ello es necesario, tanto para evitar ver en las cíclicas discontinuidades de nuestra historia reciente como un destino ineluctable; como para enfrentar el nuevo contexto teniendo presente que, generar expectativas y confianza en la población resultan tan importantes como las medidas concretas que se tomen en lo productivo y financiero.
Esto supone poner nuestros valores en activo, y en ese sentido la inminencia del Bicentenario es también una oportunidad para aprovechar. Porque la misma puede tener una significación ritualista, pasar desapercibida o lograr una dimensión emancipatoria, en el sentido de poner nuestros activos en valor: de historia, cultura, fe, ciencia, arte, educación, trabajo, lo que somos y el lugar en que estamos, los valores y cultura y las luchas que se requieren para una sociedad que aspira a ser más igualitaria y sustentable social y ambientalmente.
Así la centralidad de las políticas públicas en una era de incertidumbre es la centralidad del bien común sobre los intereses particulares; la centralidad de una dimensión colectiva de justicia, solidaridad y dignidad de las personas, sobre otra individualista, defensiva y regresiva. Es la centralidad de la política y de las políticas públicas como las herramientas que posee una sociedad para afrontar la incertidumbre. En realidad, afrontamos un dilema y una opción: si queremos una sociedad abierta, de oportunidades y con movilidad ascendente y con mayor control de su propio destino, o si se apuesta por una sociedad que cristaliza la desigualdad, fortalece el temor, el encierro y la agenda de seguridad.
Por esto, tal vez la problemática de la centralidad de las políticas públicas no sea sólo una cuestión técnica, ni siquiera económica o política, sino también de valores, y ello apela a una dimensión de la subjetividad. De valorar lo propio, lo realizado y de no volver a empezar siempre de nuevo, que es una de las asignaturas pendientes de un país que tiende a empezar de cero cada cierto número de años. La valoración de la historia, de lo transcurrido y la construcción de una visión renovada del bien común son activos a poner en valor, porque interesa a todos superar la crisis global con equidad, evitar el ciclo stop and go y el escepticismo, y contar con una visión estratégica esperanzadora que reduzca riesgos y aproveche las oportunidades.
Bibliografía
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FUENTE:
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